Maapolitiikka kestävän kaupunkikehityksen edistäjänä

Torstai 28.4 klo 15.15–16.45

Maapolitiikka täydennysrakentamisen edistämisessä: Erilaiset täydennysrakentamistyypit ja niihin liittyvät maapoliittiset konfliktit

Tuulia Puustinen, Pauliina Krigsholm & Heidi Falkenbach

Täydennysrakentamista pyritään edistämään kasvavilla kaupunkialueilla maailmanlaajuisesti useista syistä, usein erityisesti kestävän kehityksen tavoitteisiin liittyen. Kaupunkirakenteen tiivistämisellä viitataan usein asuntojen määrän nettokasvuun jo rakennetulla alueella. Tämäntyyppisestä luonnehdinnasta ei kuitenkaan käy ilmi tiivistämisen tai täydennysrakentamisen monimutkaisuus maa(nkäyttö)poliittisena strategisena tavoitteena tai täydennysrakentamisen toteuttamisen haasteet. Koska täydennysrakentaminen käsitteenä sisältää käytännössä kaiken kaupunkiuudistuskohteista omakotitaloalueiden pienimuotoiseen täydennysrakentamiseen, tulee myös maapolitiikan huomioida hyvin erilaisia tilanteita ja toimijoiden intressejä, mikäli tavoitteena on edistää täydennysrakentamista.

Tämä tutkimus syventää ymmärrystä täydennysrakentamisen edistämiseen liittyvistä maapoliittisista haasteista rakentamalla maapolitiikkakonfliktiprofiileja erilaisille täydennysrakentamistyypeille. Teorialähtöiset, kirjallisuuteen pohjautuvat konfliktiprofiilit perustuvat synteesiin maapolitiikan konfliktitilanteista täydennysrakentamisessa sekä maapolitiikan kannalta relevanttien täydennysrakentamistyyppien tunnistamiseen.

Tutkimuksessa erotettiin neljä täydennysrakentamistyyppiä, joilla on omanlaisensa maapoliittiset konfliktiprofiilit: 1) Politiikkalähtöinen laaja-alainen alueen käyttötarkoituksen muutos, 2) Politiikkalähtöinen laaja-alainen strategisten alueiden tiivistäminen, 3) Omistajalähtöinen yksittäisten kerrostalotonttien tiivistäminen sekä 4) Omistajalähtöinen omakotitaloalueiden vähittäinen tiivistäminen. Profiilit kattavat kuusi intressikonfliktia, jotka maapolitiikan tulee huomioida. Ensimmäiset viisi konfliktia heijastavat ja haastavat tekijöitä, jotka muodostavat maapolitiikan hyväksyttävyyden ja tapahtuvat keskeisten strategisten toimijoiden välillä. Tällaisia hyväksyttävyyteen liittyviä tekijöitä ovat harjoitetun, täydennysrakentamista edistävän politiikan vaikuttavuus, tehokkuus, oikeudenmukaisuuden kohdentuminen ja jakautuminen sekä proseduraalinen oikeudenmukaisuus.  Kuudes, jota kutsumme politiikan lopputuloksen konfliktiksi, liittyy ristiriitoihin kunnan erilaisten politiikkatavoitteiden tai -tulosten välillä, ja konfliktiosapuolina ovat politiikan asettajat.  

Teoreettisen kontribuutionsa lisäksi tutkimuksen tuloksilla on monia käytännön hyödyntämismahdollisuuksia esimerkiksi kuntien täydennysrakentamisstrategioiden laatimisessa.

Kuinka kunnat ilmaisevat maapoliittisia tavoitteitaan?

Pauliina Krigsholm

Kuntien maankäyttöä ohjaavilla päätöksillä on kauaskantoisia vaikutuksia yhdyskuntien kehitykseen. Toimiessaan rajallisten resurssien puitteissa ja sovittaessaan yhteen joskus keskenään ristiriitaisiakin kestävyystavoitteita, kuntien on tehtävä valintoja tavoitteiden välillä ja määriteltävä prioriteettinsa. Kunta voi pyrkiä maapolitiikallaan ensisijaisesti esimerkiksi kasvattamaan verokertymäänsä, ehkäisemään alueellista segregaatiokehitystä, tai minimoimaan maankäyttömuutoksia alueellaan.

Tavoitteilla ja niiden muotoilulla on merkitystä erityisesti valitun politiikan hyväksyttävyyden arvioinnin näkökulmasta. Esimerkiksi tehtyjen maapoliittisten toimien lopputulemien tehokkuutta on mahdotonta arvioida, mikäli asetetut tavoitteet ovat hyvin abstrakteja tai vaikeatulkintaisesti muotoiltuja. Toisaalta maapolitiikan ja laajemmin maankäytön tapauksessa tavoitteissa on oltava myös jouston varaa, koska kehitys kohti tavoitteita on niiden kaltaisissa monimutkaisissa konteksteissa harvoin täysin suoraviivaista ja ennakoitavaa.

Tämän tutkimuksen tavoitteena on syventää ymmärrystä siitä, kuinka kunnat lähestyvät maapolitiikan tavoitteenasetantaa ja ilmaisevat maapoliittisia tavoitteitaan, ja siten vastata esimerkiksi seuraavanlaisiin kysymyksiin: Minkä luonteisia tavoitteita kunnat muotoilevat maapolitiikalleen? Miten kunnan maapoliittisia tavoitteita suhteutetaan muiden politiikkasektoreiden ja -tasojen tavoitteisiin? Kuinka aktiivisesti asetettujen tavoitteiden toteutumista seurataan?

Tutkimuksessa muodostetaan ensin analyyttinen viitekehikko maapolitiikan tavoitteenasetannan tarkasteluun pääasiassa politiikkamuotoilun kirjallisuuteen pohjautuen. Muodostetun kehikon avulla tarkastellaan haastatteluaineistoa, joka käsittelee 30 väkirikkaimman suomalaisen kunnan maapolitiikan tavoitteenasetantaa. Tulosten avulla saadaan luotua kriittinen katsaus maapolitiikan tavoitteenasetannan tilaan ja suomalaisten kuntien tapaan ilmaista maapoliittisia tavoitteitaan. Tulosten pohjalta voidaan myös muotoilla konkreettisia kehitysehdotuksia kuntien maapolitiikkatyöhön.

Tarjonnan tiellä vai tuoja? Maankäyttöpolitiikan yhteys asuntotarjontaan

Tea Lönnroth, Pauliina Krigsholm & Heidi Falkenbach 

Maankäyttöpolitiikan yksi suurimmista haasteista on riittävän asuntotuotannon mahdollistaminen. Kaavoituksen kautta kunnat luovat perusedellytykset asuntotuotannon toteutumiselle, kun taas maapolitiikan avulla voidaan ohjata asuntotuotannon toteutumista haluttuun suuntaan. Suomessa kunnat harjoittavat maankäyttöpolitiikkaa erilaisten institutionaalisten tekijöiden asettamissa puitteissa, jotka kuitenkin mahdollistavat laajan liikkumavaran sen suhteen minkälaisin maankäyttöpoliittisin keinoin ja käytännöin ne edistävät maankäytännöllisiä tavoitteitaan. Maankäyttöpoliittisilla valinnoilla on kuitenkin erilaisia vaikutuksia asuntotuotannon toteutumisessa. Vaikutukset voivat olla tavoiteltuja, mutta ne voivat myös olla välillisiä, jolloin maapolitiikalla saatetaan tiedostamatta vaikuttaa asuntotarjontaan epätoivotulla tavalla.

Tämä tutkimuksen tavoitteena on tarkastella maankäyttöpolitiikan yhteyttä asuntotarjontaan Suomen 30 suurimmassa kunnassa. Erityisesti tarkoituksena on tuottaa tietoa siitä, miten maankäyttöpolitiikalla voidaan vaikuttaa asuntotarjontaan. Tutkimuksessa tunnistettiin tutkimuskirjallisuuteen sekä haastatteluaineistoon pohjautuen seitsemän maankäyttöpolitiikan vaikutusmekanismia, jotka käsitteellistävät maankäyttöpolitiikan ja asuntotarjonnan välisen yhteyden. Tunnistettuja vaikutusmekanismeja hyödynnettiin edelleen tarkasteltaessa kuntien välistä vaihtelua asuntotarjonnan ohjaavuuden näkökulmasta. Kuntien maankäyttöpoliittisten keinojen ja käytäntöjen tunnistaminen ja tarkastelu pohjautuu laajoihin haastatteluaineistoihin suomalaisten kuntien harjoittamasta maankäyttöpolitiikasta. Haastatteluja tukevana aineistona on tutkimuksessa hyödynnetty myös kuntien maapoliittisia ohjelmia ja muita julkisia dokumentteja, joihin sisältyy tietoa kuntien maankäyttöpoliittisista käytännöistä.

Tutkimuksessa tunnistetut vaikutusmekanismit tarjoavat paitsi keinon tarkastella maankäyttöpolitiikan keinojen ja käytäntöjen yhteyksiä asuntotarjontaan, ne voivat myös mahdollistaa tietoisempien valintojen tekemisen maankäytön ohjauksessa. Tutkimuksen mukaan kuntien välillä on tunnistettavissa selvää vaihtelua maankäyttöpoliittisissa keinoissa ja käytännöissä asuntotarjonnan ohjaavuuden näkökulmasta. Tutkimuksen tuloksia voidaan hyödyntää jatkotutkimuksissa esimerkiksi tarkasteltaessa maankäyttöpolitiikan vaikutuksia tarkemmin asuntomarkkinoihin ja etenkin asuntojen hintoihin. Tutkimuksessa tunnistetut vaikutusmekanismit ja maankäytön ohjaavuuden vaihtelu muodostavat pohjan näille jatkotutkimuksille.

Täytyykö asuntojen pienentyä?

Olli Keinänen

Asuntorakentamisessa on tehty ennätyksiä viime vuosina ja silti kasvukeskuksissa asuntojen hinnat nousevat. Asuntojen hinnat ovat jo pitkään nousseet nopeammin kuin ihmisten tulot.  Ei ole yllättävää, että asuntotuotanto painottuu yhä enemmän pieniin asuntoihin. Helsingin kaupunki on poikkeus, jossa perheasuntojen osuus ei ole suuresti pienentynyt. Helsingissäkin kaikki asuntotyypit pienenevät huoneistoneliöinä mitaten. Yhä enemmän kritisoidaan myös suunnittelun ja rakentamisen laatua. Rakentaminen poikkeaa useimmista muista tuotannonaloista siinä, ettei sen tuottavuus ole juurikaan parantunut. Alan piiristä syytetään jatkuvasti lisääntyvää sääntelyn painolastia.

 Kaavoituksen ja muu viranomaissäätely onkin lisääntynyt, mutta kyky vaikuttaa on heikentynyt. Asumiseen vaikuttava politiikka on lisäksi hyvin siiloutunutta. Helsingissäkin tontinluovutuksen, tontinvuokraamisen ja hitas-sääntelyn uudistamista tehdään kutakin erikseen.

Jostain syystä keskustelua olennaisista suurista muutoksista – asuntovarallisuuden keskittymisestä, asumisen finansialisoitumisesta ja asumisen laadun heikkenemisestä – ei näytä syntyvän. On juututtu kiistelyyn sääntelyn lisäämisestä tai vähentämisestä. Kaavoituksen voimattomuus on ilmeistä ja keskustelussa ratkaisuja haetaan vain rajoittavan sääntelyn karsimisesta tai lisäämisestä. Laajempi näkökulma, koko rakentamisen ja asumisen prosessi ja talous huomioon ottava, tarjoaisi mahdollisuuksia löytää keppien sijasta myös porkkanoita.

Toinen musta piste keskustelussa on oikeudenmukaisuusnäkökohtien puuttuminen. Siis, kuinka oikeutamme esim. asuntovarallisuuden keskittymisen, alueellisten erojen lisääntymisen, tonttirahastojen ja asuntosijoittajien painoarvon kasvun. Valtavirran kaupunkitaloustiede ei käsittele kaupunkitaloudessa luotavan arvon luonnetta ja alkuperää, ja sen kapitalisoitumista maan hintaan. Sen pohjalta ei ole mahdollista keskustella em. asioiden eikä maankäytön sääntelyn oikeutuksesta.

Hahmottelemassani mallissa kaupungin maapolitiikan, tonttipolitiikan ja asuntokaavoituksen integroinnin pohjalta asuntokaavoitus ottaa huomioon rakentamisen markkinalogiikan. Käytän esimerkkinä Helsinkiä. Pohdin kuinka asuntokaavoitus voisi tukea asuntojen pienentymisen sijasta väljyyttä ja monikäyttöisyyttä.

The effect of land development policies on Implementation of housing plans

Babak Firoozi Fooladi

In some countries, such as the Netherlands, plans are created specifically for housing development. These kinds of housing plans are part of municipal land use plans (Bestemming Plans) in which planners assign potential capacity of housing units that could be constructed in an area of interest. These housing plans are later amended to the municipal land use plans in forms of regulations and restriction to supply land and floor area for housing development in order to answer the housing demand of new residents. However, housing plans need to be constructed (implemented) within a certain period to fulfill their goals. Public authorities intend to use different policies and tools to ensure the implementation of housing plans. Of these tools, land policies play a significant role, and their impact depends on how actively public authorities intervene in the development process and their requirements. 

In this paper, we focus our investigation on the impact of land policies on housing plan implementation. Furthermore, we analyze the impact of share of ownership of land and active versus passive land policies on plan implementation. Our empirical analysis focuses on the case of the Netherlands. We construct a panel of approved housing plans in Dutch municipalities from 2010 to 2019 and estimate the impact of land policy factors using survival models. This paper provides an example of measuring plan implementation in addition to exploring the impact of several factors involved in the process.