1. Maankäyttöpolitiikan ristiriitaiset tavoitteet

ESITYKSET:
Maankäyttöpolitiikan ristiriitaiset tavoitteet I

1. Hanna Kuivalainen (Aalto-yliopisto), Heidi Falkenbach, Tuulia Puustinen, Pauliina Krigsholm: Tietopohjaiset instrumentit maapolitiikan ohjauskeinona – katsaus tämänhetkisiin käytänteisiin
2. Pauliina Krigsholm (Aalto-yliopisto), Tuulia Puustinen & Heidi Falkenbach: Maankäyttösopimusten rooli kestävässä kaupunkirakenteen tiivistämisessä
3. Tuulia Puustinen (Aalto-yliopisto), Hazel Easthope & Sandra Löschke: Onnistunut asunto-osakeyhtiölähtöinen täydennysrakentaminen eri toimijoiden näkökulmasta: Tapaustutkimus Helsingistä
4. Marika Ventovuori (Aalto-yliopisto) & Tuukka Saarimaa: Kaupunkiuudistustoimenpiteiden ja gentrifikaation vaikutus muuttokäyttäytymiseen

Maankäyttöpolitiikan ristiriitaiset tavoitteet II

1. Saana Rossi (Aalto-yliopisto): Kaupunkisuunnittelijoiden ja kuntapoliitikkojen kokemuksia maankäytön suunnittelun ristiriitaisista tavoitteista, asukasyhteistyöstä ja valmistelun ja päätöksenteon kokemuksellisesta tietopohjasta
2. Touko Väänänen (Aalto-yliopisto): Työpaikkojen välinen saavutettavuus ja kasautumishyödyt
3. Matti O. Hannikainen (Vantaan kaupunki): Ristiriitojen kaupunki – Vantaan maapolitiikan viisi vuosikymmentä

Sessio 1: Maankäyttöpolitiikan ristiriitaiset tavoitteet I

1. Tietopohjaiset instrumentit maapolitiikan ohjauskeinona – katsaus tämänhetkisiin käytänteisiin

Esittäjät: Hanna Kuivalainen (Aalto-yliopisto), Heidi Falkenbach, Tuulia Puustinen, Pauliina Krigsholm

Maapoliittiset tavoitteet ovat länsimaissa viime vuosikymmeninä siirtyneet perinteisestä kaupunkialueen laajentamisesta yhä enemmän kohti kaupunkirakenteen tiivistämistä. Kyseisenlaiset maankäytön dynamiikan muutokset vaativat maapoliittisilta instrumenteilta joustavuutta ja mukautumiskykyä. Siinä missä perinteiset, yleensä regulatiiviset, maapolitiikan työkalut ovat hyvinkin aktiivisesti tutkittuja, on vähemmän pakottavien tietopohjaisten instrumenttien potentiaali vielä pitkälti kartoittamatta. Tutkimuksen yleisenä tavoitteena on täten parantaa ymmärrystä tietopohjaisten instrumenttien roolista osana maapolitiikan työkalupakkia. Haastattelemalla 14:sta kaavoitusaktiivisen suomalaisen kunnan maapolitiikan asiantuntijoita pääsimme luomaan kattavan inventaarion tällä hetkellä hyödynnetyistä tietopohjaisista instrumenteista ja niiden käyttötavoista. Empiirinen fokus on tiivistämisen maapoliittisessa tavoitteessa. Tulokset osoittavat, että kun tietopohjaisia instrumentteja käytetään maapolitiikassa ns. proseduraalisiin tarkoituksiin, eli yleisen tuen takaamiseen (esimerkiksi osallistamisen tai kaavoituskatsauksien muodossa), on instrumenttien käyttö hyvinkin systemaattista ja institutionalisoitunutta. Tietopohjaisia instrumentteja käytetään lisäksi laajalti myös ns. substantiivisiin tarkoituksiin (esim. maanomistajien ja rakennusliikkeiden aktivoimiseen), mutta tällöin niiden käyttö on hyvinkin vaihtelevaa, huonosti tunnistettua, ja epäsystemaattista. Lisäksi substantiivisissa tarkoituksissa tietopohjaiset instrumentit ovat usein kohdennettu hyvin tarkkaan rajatulle yleisölle. Väitämmekin, että vaikka tietopohjaisia instrumentteja pidetään yleisesti ”pehmeänä” ja täten harmittomana ohjauskeinona, voi niiden käyttötapa asettaa tietyissä tilanteissa haasteita kansalaisten tasavertaiselle kohtelulle. Työmme kontribuoi maapolitiikkakirjallisuuteen luomalla empiriaan perustuvan taksonomian tietopohjaisista maapolitiikan instrumenteista, edesauttaen täten niiden institutionalisointia ja tiedostavampaa hyödyntämistä.

2. Maankäyttösopimusten rooli kestävässä kaupunkirakenteen tiivistämisessä

Esittäjät: Pauliina Krigsholm (Aalto-yliopisto), Tuulia Puustinen & Heidi Falkenbach

Kaupunkirakenteen tiivistäminen ja täydennysrakentamisen edistäminen on asetettu maankäyttöpoliittiseksi tavoitteeksi monessa kunnassa. Täydennysrakentaminen vaatii eri toimijoiden, kuten maanomistajan, kehittäjän ja kunnan tavoitteiden ja intressien yhteensovittamista. Tästä tekee erityisen haastavaa se, että täydennysrakentamisen taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristölliset vaikutukset ovat monitahoisia, joskus keskenään ristiriitaisia, sekä sidoksissa tarkastelun mittakaavatasoon. Kunnat suunnitteluviranomaisina ja maapolitiikan toteuttajina ovat avainasemassa täydennysrakentamiseen liittyvien tavoitteiden ja intressien yhteensovittamisessa sekä kestävästi tapahtuvan tiivistämisen edistämisessä. Täydennysrakentamisen sijoittuessa yksityisen omistamalle maalle kunnan ja maanomistajan välinen maankäyttösopimus on merkittävä maapoliittinen ohjauskeino. Maankäyttösopimus on perinteisesti nähty kaavoituksen kautta syntyvän maan arvonnousun jakamisen ja yhdyskuntarakentamisen kustannusten kattamisen välineenä. Tämän tutkimuksen tavoitteena on tarkastella maankäyttösopimuksia laajemmin kestävästi tapahtuvan kaupunkirakenteen tiivistämisen ohjauskeinona. Keskitymme erityisesti tarkastelemaan mitä julkisia tavoitteita ja millä sopimuselementeillä kunnat pyrkivät edistämään maankäyttösopimuksillaan. Analysoimalla neljäntoista kunnan maankäyttösopimuskäytäntöjä tunnistamme, että kunnat edistävät tärkeäksi tunnistettuja tavoitteita kahta reittiä: maankäyttömaksuihin liittyvillä käytännöillä ja muilla sopimusehdoilla. Tulokset selventävät maankäyttösopimusten roolia kestävässä kaupunkirakenteen tiivistämisessä, sekä auttavat hahmottamaan tarkemmin maapoliittisen ohjauksen merkitystä täydennysrakentamiseen väistämättä liittyvien tavoitekompromissien läpiviemisessä.  

3. Onnistunut asunto-osakeyhtiölähtöinen täydennysrakentaminen eri toimijoiden näkökulmasta: Tapaustutkimus Helsingistä

Esittäjät: Tuulia Puustinen (Aalto-yliopisto), Hazel Easthope (University of New South Wales) & Sandra Löschke (University of Sydney)

Suuri osa Suomen 1960- ja 1970-luvulla rakennetuista asuinkerrostaloista on peruskorjauksen tarpeessa. Täydennysrakentaminen asunto-osakeyhtiön tontilla on yksi keino rahoittaa isoja remontteja. Samanaikaisesti täydennysrakentaminen tukee monia yhdyskuntarakenteen tiivistämiseen liitettyjä kestävyystavoitteita. Tutkimus on kuitenkin osoittanut, että taloyhtiölähtöinen täydennysrakentamista haastavaa. Yksi syy tähän on toimijoiden – kuten osakkaiden, naapureiden ja kaupungin – mahdollisesti erilaiset ja ristiriitaiset tavoitteet, toiveet ja tarpeet varsinaiseen täydennysrakentamishankkeeseen liittyen. Tämän tutkimuksen tavoitteena on luoda ymmärrystä onnistuneen täydennysrakentamisen edellytyksistä eri toimijoiden näkökulmasta tapaustutkimuksen avulla. Mitä tavoitteita eri toimijoilla on ja miten tavoitteita yhteensovitetaan? Mitkä tekijät nousevat olennaisiksi, kun arvioidaan hankkeen onnistumisen edellytyksiä?

Tapaustutkimuksen kohteena on kaksi helsinkiläistä naapuritaloyhtiötä, jotka lähtivät edistämään täydennysrakentamista yhdessä 2010-luvun alussa. Tutkimuksen aineisto koostuu osakkaiden, asunto-osakeyhtiöiden johdon, kaavoittajan ja viitesuunnitelman laatineiden arkkitehtien haastatteluista sekä laajasta dokumenttiaineistosta hankkeeseen liittyen. Tulokset viittaavat eri toimijoiden painottavan erilaisia tavoitteita hankkeeseen liittyen. Tulokset osoittavat sekä kaupungin että taloyhtiön tavoitteita palvelevan lopputuloksen, aktiivisen maankäyttöpoliittisen ohjauksen ja tuen, miljööseen ja maisemaan räätälöidyn, haittoja minimoivan suunnittelun sekä asunto-osakeyhtiön johdon sitoutumisen ja asiantuntijuuden merkityksen onnistuneessa hankkeessa. Tutkimus kontribuoi kansainväliseen keskusteluun kunnan ja yksityisten toimijoiden monimutkaisesta suhteesta ja keskinäisestä riippuvuudesta kehittämishankkeissa, joissa omistaja-asukkaat pyrkivät uudistamaan ja kehittämään kiinteistöään erityisesti tavoitteenasennan ja tavoitteiden yhteensovittamisen näkökulmasta (mm. McKenzie 2011). Tutkimus on osa kansainvälistä tutkimushanketta, jossa tutkitaan asuinkerrostalojen omistajalähtöistä uudistamista eri maissa.

Acknowledgement: This research has been conducted for the Co-Design Guide for Transforming Ageing Apartment Buildings 2021-24 (LP200100053) supported by the Australian Research Council.

4.Kaupunkiuudistustoimenpiteiden ja gentrifikaation vaikutus muuttokäyttäytymiseen

Esittäjät: Marika Ventovuori (Aalto-yliopisto) & Tuukka Saarimaa

Segregaatio ja rapistuvien lähiöiden aiheuttamat haasteet nousevat kaupungeissa kiivaan julkisen keskustelun kohteeksi vuodesta toiseen. Ratkaisuksi usein tarjottavien keinojen, kuten aluepoliittisten kaupunkiuudistustoimenpiteiden sekä täydennysrakentamisen seurauksena naapurustot saattavat kokea myönteisen taloudellisen ja demografisen muutoksen, tehden niistä houkuttelevamman asuinympäristön alkuperäisille ja uusille asukkaille. Tämänkaltainen alueellinen uudistuminen, tai gentrifioituminen, saattaa kuitenkin kasvattaa asumiskustannuksia, mahdollisesti syrjäyttäen alueen alkuperäisiä pienituloisia asukkaita. Tutkimme kaupunkiuudistustoimenpiteiden, gentrifikaation sekä asukkaiden syrjäytymisen välistä yhteyttä itäisen Helsingin lähiöissä. Hyödynnämme yksityiskohtaista rekisteridataa sijaintitietoihin yhdistettynä sekä difference-in-differences -menetelmää. Varmennamme kaupunkiuudistuksen vaikutuksen asuntojen hintoihin, ja eristämme laadun vaikutuksen hintavaikutuksesta havaiten laadun paranemisella olevan huomattavan positiivisen vaikutuksen erityisesti yli mediaanituloisten asukkaiden todennäköisyyteen pysyä alueella. Tarkastellessa laadun ja hintojen nousun vaikutusta yhdessä havaitsemme, että pienituloisten asukkaiden todennäköisyys pysyä alueella vuosia uudistustoimenpiteiden jälkeen ei muutu verrattuna kontrolliryhmään. Muutos sosioekonomisessa rakenteessa onkin seurausta enimmäkseen alueelle muuttavista uusista asukkaista, jotka ovat entistä varakkaampia ja paremmin koulutettuja.

*****

Sessio 2: Maankäyttöpolitiikan ristiriitaiset tavoitteet II

1. Kaupunkisuunnittelijoiden ja kuntapoliitikkojen kokemuksia maankäytön suunnittelun ristiriitaisista tavoitteista, asukasyhteistyöstä ja valmistelun ja päätöksenteon kokemuksellisesta tietopohjasta

Esittäjä: Sanna Rossi (Aalto-yliopisto)

Maankäytön suunnitteluun liittyvässä valmistelussa, päätöksenteossa, julkisessa keskustelussa sekä kansalaispalautteessa tiettyihin muutospaineisiin ja kehitystavoitteisiin liittyvät ristiriidat nousevat paikasta ja kontekstista riippumatta keskustelun aiheiksi. Esimerkiksi tiivistävä täydennysrakentaminen, luonto- ja viheralueiden muokkaaminen sekä erilaisten liikennemuotojen keskinäinen priorisointi herättävät laajasti keskustelua, ja suunnittelijat kokevat niihin liittyviä paineita organisaatioiden sisällä, poliittisessa valmistelussa sekä osana asukasvuorovaikutusta.

Tutkimuksessamme on kerätty haastatteluiden, työpajojen ja kyselyiden avulla tietoa siitä, miten kuntien maankäytön suunnitteluun liittyvissä asiantuntija- sekä luottamustehtävissä toimivat henkilöt keräävät, käsittelevät, hyödyntävät ja jakavat asukkaiden paikallistietoa ja palautetta valmistelun ja päätöksenteon osana, ja minkälaisia kokemuksia ja asenteita heillä on asukastietoon, vuorovaikutukseen ja näiden konfliktitilanteisiin liittyen.

Aineiston pohjalta piirtyy värikäs kuva siitä, miten maankäyttöpolitiikkaan liittyviä, toisinaan sisäisesti ristiriitaisia tavoitteita hahmotetaan oman tehtävän puitteissa sekä osana asukasvuorovaikutusta. Lisäksi aineisto antaa mahdollisuuksia tutkia, miten priorisoinnit näyttäytyvät asiantuntijoille ja poliitikoille niin strategisesti, budjettitasolla kuin jokapäiväisessä käytännön työssä, ja miten he käsitteellistävät omaa vastuutaan niihin liittyen.

Vaikka avoin viestintä ja vuorovaikutus maankäytön kehittämisestä on suunnittelua koskevan lainsäädännön ja kuntien tavoitteena, on sille erilaisia poliittiseen ja organisaatiokulttuuriin liittyviä, teknisiä sekä yksilötasolla vaikuttavia esteitä ja toisaalta ajureita. Vahvistamalla näiden ilmiöiden ymmärrystä voimme kasvattaa julkisten organisaatioiden kyvykkyyksiä viestiä mahdollisesti ristiriitaisista tavoitteista sekä niitä koskevasta yleisestä ja tapauskohtaisesta priorisoinnista avoimemmin ja ymmärrettävämmin, ja kenties näin lisätä eri toimijoiden näkyvyyttä ja luottamusta maankäytön suunnittelua ohjaaviin instituutioihin.

Tekijä: Saana Rossi,
Tohtorikoulutettava, Maankäytön suunnittelu ja liikennetekniikka,
Rakennetun ympäristön laitos, Aalto-yliopiston Insinööritieteen korkeakoulu

2. Työpaikkojen välinen saavutettavuus ja kasautumishyödyt

Esittäjä: Touko Väänänen (Aalto-yliopisto)

Kaupunkialueilla maksettavien palkkojen tiedetään olevan tyypillisesti suurempia verrattuna maaseutumaisiin alueisiin. Eräs selitys tälle urbaanille palkkapreemiolle on taloudellisen toiminnan kasautumisen tuomat tuottavuushyödyt. Kasvavassa määrin niin seutujen välisiä kuin niiden sisäisiäkin liikennehankkeita on pyritty perustelemaan hankkeiden tuomilla kasautumiseduilla. Määrällistä tutkimusta aiheesta ei kuitenkaan ole juurikaan tehty Suomessa, vaikka tarve kasautumishyötyjen parempaan arviointiin on näkynyt niin Väyläviraston kehittämishankkeissa kuin Helsingin kaupungin tarkastuslautakunnan arvioinneissa.

Esitykseni pohjaa ETLAn viimeaikaiseen raporttiin ja siitä kirjoitettavaan tutkimuspaperiin, jotka käsittelevät työpaikkojen välisen saavutettavuuden vaikutusta työtekijöiden palkkoihin, sekä toimipaikkojen arvonlisään ja kustannuksiin. Tutkimuksessa työpaikkojen välisen saavutettavuuden havaitaan vaikuttavan työntekijöiden palkkoihin, mutta vaikutukset toimipaikkojen arvonlisään per työntekijä ovat epäselviä. Epäselvä tulos voi selittyä havainnolla, että toimipaikkojen kustannukset per työntekijä kasvavat saavutettavuuden kasvaessa. Kasautumisvaikutusten havaitaan myös laskevan nopeasti matka-ajan kasvaessa. Suurin osa kasautumisen hyödyistä tulee kasautumien lähellä oleville työntekijöille, eikä yli 50 minuutin ajomatkan päässä olevat työpaikat enää käytännössä vaikuta kasautumisesta saataviin hyötyihin.

Kasautumisen tuomien tuottavuushyötyjen ottaminen huomioon liikennehankkeiden vaikutustenarvioinnissa ei kuitenkaan ole ongelmatonta. Työntekijät ja yritykset ottavat jotkin kasautumisen hyödyistä huomioon liikkumispäätöksiä tehdessään, joten osa näistä hyödyistä näkyy matka-aikasäästöjen arvossa. Matka-aikasäästöt puolestaan ovat jo tärkeässä osassa liikennehankkeiden hyötykustannuslaskelmia, mikä nostattaa arviointeihin hyötyjen tuplalaskennan vaaran. Jotta tutkimuksen tulokset olisivat hyödynnettävissä suomalaisessa liikennehankkeiden arvioinnin kontekstissa, kasautumisvaikutusten arvioinnissa on varottava ottamasta mukaan hyötyjä, jotka liikkujat jo sisäistävät päätöksissään. Tutkimus pyrkii mahdollisuuksien mukaan ottamaan tämän haasteen huomioon ja esityksessä käsitellään myös sitä, miltä osin tutkimuksen tulokset voitaisiin huomioida suomalaisissa liikennehankkeiden arvioinneissa.

3. Ristiriitojen kaupunki – Vantaan maapolitiikan viisi vuosikymmentä

Esittäjä: Matti O. Hannikainen (Vantaan kaupunki)

Vantaan kaupunkisuunnittelua ja maankäyttöä ovat perinteisen näkemyksen mukaan ohjanneet eri asteen kaavat. Aineistolähtöinen tutkimus osoittaa kuitenkin, että erilaiset poliittiset ohjelmat yhtäältä määrittivät kaavoitusta, toisaalta ne ohjasivat maankäyttöä hyvinkin tarkasti. Maapoliittiset ohjelmat olivat siten tärkeä, vaikkakin aikaisemmissa tutkimuksissa kaavojen varjoon jäänyt kaupunkisuunnittelun asiakirjoja. Tarkastelenkin sitä, miten maapoliittiset ohjelmat ovat vaikuttaneet Vantaan kaupungin kehitykseen. Mitkä toimijat vaikuttivat eri ohjelmien laatimiseen? Mikä oli eri ohjelmien ja eri asteen kaavojen välinen suhde?

Vuonna 1972 perustettu Vantaan kauppala, josta tuli kahta vuotta myöhemmin yksi Suomen viimeisistä perustetuista kaupungeista, tarjoaa erinomaisen esimerkin uuden kaupungin suunnittelun ja maankäytön kehityksestä. Vantaan kasvun ja maankäytön kehityksen lähtökohta oli vaikea: rakentamista hallitsivat aluerakentajat, minkä lisäksi kauppala,
myöhemmin kaupunki, ei omistanut paljoa maata. Kaupungin kasvu edellytti poliittista ohjausta.

Osa poliittisista ohjelmista kuten asunto-ohjelma oli hyvin löyhiä ja ne pyrkivät ennen kaikkea antamaan kehitykselle ja kasvulle suunnan. Sitä vastoin valtuustokausittain laadittu maapoliittinen ohjelma määritti kaupungille uudet tavoitteet. Samoin vuonna 1995 laadittu elinkeinopolittiinen ohjelma korosti työpaikkojen luomista ja säilyttämistä taloudellisesti terveen kaupungin perustana asuntorakentamisen sijaan. Ohjelma asetti asemakaavoitukselle selkeän järjestyksen. Samalla se määritti maanhankinnan kaupungin kehitykselle välttämättömäksi keinoksi. Poliittisten ohjelmien välistä ristiriitaa korosti samaan aikaan valmistunut ympäristönsuojeluohjelma, joka edusti uusia kaupunkisuunnitteluun
vaikuttaneita näkemyksiä eli tavoitetta suojella vanhaa rakentamatonta Vantaata.

Esitelmäni perustuu vielä käynnissä olevaan kaupunkisuunnitteluhistorian tutkimukseeni, jossa tarkastelen Vantaan kehitystä ja rakentumista sekä siihen vaikuttaneita ja osallistuneita toimijoita vuodesta 1972 aina nykyhetkeen. Tärkeimpänä aineistona toimivat kaupunginvaltuuston kokouspöytäkirjat, jotka sisältävät sekä kaavoitusasiakirjat että poliittiset ohjelmat samoin kuin maankäyttösopimukset.

FT Matti O. Hannikainen toimii projektitutkijana Vantaa 50 -historiahankkeessa. Hän on väitellyt Lontoon kaupunkisuunnittelusta Helsingin yliopistolla vuonna 2014 ja on sen jälkeen tarkastellut tutkimuksissaan pääkaupunkiseudun ympäristöhistoriaa ja Suomen kaupungistumisen historiaa huomioiden kaupunkisuunnittelun merkityksen.